Gouvernance des données: la Confédération est encore loin du compte
En 2021, le Conseil fédéral a décidé de mettre en place des structures de gouvernance des données au sein de l'administration fédérale. Mais celle-ci est encore loin d'avoir atteint les objectifs fixés, constate le Contrôle fédéral des finances.
La gouvernance des données reste un chantier largement inachevé au sein de l'administration fédérale. C'est le constat dressé par le Contrôle fédéral des finances (CDF), qui vient de publier les résultats d'un récent audit.
Un cap fixé dès 2021
L'audit visait à déterminer si les sept départements fédéraux et la Chancellerie fédérale avaient mis en place les structures de gouvernance des données décidées par le Conseil fédéral en 2021. En réponse à une motion parlementaire, le gouvernement avait adopté un modèle cible prévoyant l'élaboration de règles communes et d'une nouvelle ordonnance sur la politique des données, ainsi que la fin de leur gestion en silos, rappelle le CDF. Il s'agissait de définir un cadre contraignant pour l'ensemble de l'administration fédérale, tout en laissant à chaque unité administrative la responsabilité de sa mise en œuvre, avec l'appui d'un point de contact central.
«Les données représentent l’une des principales ressources de toute unité administrative», souligne le CDF. Les mesures décidées par le Conseil fédéral devaient ainsi «créer les conditions nécessaires à une transformation numérique réussie, pour faciliter aux personnes intéressées la recherche et l’utilisation des données de l’administration fédérale».
Depuis, certaines avancées ont eu lieu. La Confédération s'est notamment dotée d'un modèle de pilotage et d'un Conseil de la transformation numérique de la Confédération, relève le CDF. Ce dernier comprend le Data Board de la Confédération, chargé des questions liées à l'utilisation des données qui concernent plusieurs départements. Pour l'organe de contrôle, ces trois éléments constituent des piliers essentiels d'une gouvernance des données efficace.
Une stratégie trop vague et des responsabilités floues
Au-delà de ces avancées, le bilan dressé par le CDF est nettement moins positif. Le modèle cible du Conseil fédéral en matière de gouvernance des données n'a été mis en œuvre que très partiellement, constate le CDF. «L’administration fédérale n’exploite pas encore tous les bénéfices de la numérisation pour la population.»
Le retard est tel que le CDF a même écourté son audit. «Compte tenu de ce retard dans le déploiement des structures requises, le CDF a renoncé à approfondir davantage ses questions initiales et clôturé son audit transversal plus tôt que prévu», explique-t-il dans son rapport.
Dans le détail, le CDF relève notamment que le Data Board de la Confédération n'a encore pris aucune mesure pour réduire certains des principaux risques liés à l'utilisation des données, notamment ceux associés à leur mise en relation au sein de l'administration fédérale. Il manque également des règles contraignantes communes pour l'utilisation des données, ainsi que des normes à respecter concernant les données elles-mêmes. Or, ces bases sont indispensables pour piloter la transformation numérique de manière stratégique.
Le projet de nouvelle stratégie des données présenté par le Data Board ne convainc pas davantage les auditeurs. Jugé trop vague, il ne permettrait pas de créer la dynamique nécessaire pour passer à l'action. Le CDF réclame une définition claire des responsabilités, des règles de gouvernance contraignantes, des processus de décision et d'escalade, ainsi que des délais de mise en œuvre. Il met également en garde contre le risque de voir cette stratégie rester sans effet faute de plan de mise en œuvre contraignant.
Le rôle des data stewards doit lui aussi être clarifié. Si leurs responsabilités sont déjà encadrées au niveau du Data Board, la situation est beaucoup moins claire dans les départements et les offices. Le CDF relève ainsi que les administrateurs de données connaissent le concept de gouvernance des données, mais que «leurs tâches et leurs responsabilités varient considérablement d’un département et d’un service à l’autre». Leurs missions ne sont pas non plus définies de manière contraignante ni documentées.
Le DETEC et le DDPS en tête
Dans l'ensemble, le CDF estime que la mise en place de la gouvernance des données au sein de l'administration fédérale a démarré tardivement et progresse lentement. Il constate toutefois d'importantes disparités entre les départements.
Deux d'entre eux se distinguent positivement: le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) et le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS). Tous deux disposent d'une gouvernance des données formalisée et d'une stratégie documentée, dont la mise en œuvre est en cours. Les organes prévus ont commencé leurs travaux, même si les résultats mesurables restent encore rares.
Le Département fédéral des finances (DFF) et le Département fédéral de l'intérieur (DFI) disposent de structures de gouvernance moins formalisées. Quant au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR), le CDF n'y observe encore que les prémices d'une telle organisation.
Le Département fédéral de justice et police (DFJP), le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et la Chancellerie fédérale attendent pour leur part la stratégie des données à l'échelle de la Confédération évoquée précédemment.
La situation est tout aussi contrastée au niveau des offices. Le CDF cite néanmoins plusieurs exemples positifs, notamment MétéoSuisse, swisstopo, le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF), l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV), ainsi que l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) et Agroscope.
Ces quelques avancées ne suffisent toutefois pas à convaincre le CDF. Selon l'organe de contrôle, l'état actuel de la gouvernance des données ne permet pas d'assurer une application suffisamment large, contraignante, comparable et cohérente à l'échelle de la Confédération. Il en conclut que la motion transmise par le Parlement n'a toujours pas été mise en œuvre.
Le rapport formule quatre recommandations, toutes assorties du niveau de priorité le plus élevé.
- Le secteur Transformation numérique et gouvernance de l'informatique (TNI) de la Chancellerie fédérale devrait, en collaboration avec le Data Board de la Confédération, définir clairement et de manière contraignante les tâches, les compétences et les responsabilités du modèle de data stewardship.
- Le délégué du Conseil fédéral à la transformation numérique et à la gouvernance de l'informatique devrait fixer une échéance pour parvenir à une gouvernance des données uniforme dans les départements et les offices fédéraux, et désigner l'organe chargé de suivre l'avancement des travaux.
- Le Data Board de la Confédération devrait préciser, dans sa stratégie des données ou son plan de mise en œuvre, les délais dans lesquels les départements et les offices devront se doter d'une gouvernance conforme aux exigences de cette stratégie.
- Enfin, le délégué TNI devrait établir des directives pour que le plan de mise en œuvre comporte des mesures mesurables, un calendrier précis et une répartition claire des responsabilités.
Le secteur TNI a accepté les quatre recommandations. Il prévoit l'adoption d'une stratégie des données au quatrième trimestre 2026. Le plan de mise en œuvre devra par ailleurs comporter des mesures mesurables, assorties d'échéances et de responsabilités clairement définies.
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